Forgács D. Péter: A bürokrácia szociológiája (részlet)

Előszó a magyar kiadáshoz

A neoliberális gazdaságszemlélet fellegvárának kapujára, a London School of Economics főbejáratára 2017 októberében diákok, nemzetközi kutatóintézetek képviselői és professzorok egy csoportja kitűzött egy 33 pontos kiáltványt, amely szerint az egész gazdaságelmélet, úgy, ahogy van, fabatkát sem ér. Nem működik, egyszerűen nem működhet, mert alapjaiban hibás.

Az esemény nagy visszhangot keltett. A reformáció napjának 500. évfordulójára időzítették, emlékeztetve Luther Mártonra, aki 1517-ben a hagyomány szerint ezen a napon (október 31.) függesztette ki a wittenbergi vártemplom kapujára 95 tételét. Az akció a tíz évvel korábban kezdődő gazdasági válság tanulságait vonta le, egy csíny volt, egy happening, de annál több is. Az, hogy a neoliberalizmus hibás elgondolás, kezdettől fogva sokak számára teljesen világos volt. Pierre Bourdieu például már 1998-ben kifejtette az Contre-feux [Ellentűz. Hozzászólások a neoliberális invázió ellen] című könyvében, hogy ennek a teóriának katasztrofális következményei lesznek. A londoniak ennél tovább mentek. Nemcsak a neoliberalizmus téves, hanem az összes bevett gazdaságelmélet, mert mind a kereslet-kínálat viszonyán alapul.

A kiáltvány megnevezi azt az alapvető pontot, a hitelt, amely miatt egyik gazdaságelmélet sem lehet igaz. A bankok nem valódi pénzt kölcsönöznek, a hiteleknek és kölcsönöknek nincs gazdasági alapjuk, csupán jogi alapokon állnak. Azok akkor válnak valóságos pénzzé, amikor visszafizetik őket, mert a kamatok és a törlesztések általában már ténylegesen megkeresett, valóságos összegek. A kölcsönöket kibocsátásukkor nem kell refinanszíroznia a banknak, a hitel mögött mindössze néhány százalék valódi pénz lappang (országonként másképp rendelkezik erről a törvény), európai bankok esetében 8 százalék öntőkét kell egy banknak a hitel folyósításakor felmutatnia (tőkemegfelelési követelmény), a többi képzet, nem realitás.

A kiáltvány követelései közül figyelemre méltó, hogy a közgazdaságtan vegye számításba a szimbolikus értékek, a politika és a társadalom hatását a gazdaságra. A szerzők hangsúlyozzák, hogy a társadalmi szemléleten is változtatni kell.

Valójában nincs, nem létezik érvényes társadalomszemlélet. Bármelyik elismert szociológiai intézet kapujára szintén ki lehetne szögezni egy hasonló kiáltványt. Csakhogy e tudomány csődje már régóta ismert és egyébként sem érdekelne senkit. A szociológiát általában elvontnak, nehézkesnek és unalmasnak tartják. Miért is lenne egy új társadalomszemléletre szükség? Mi köze van a mindennapok emberének ehhez a tudományhoz? A válasz nagyon egyszerű. A társadalomszemlélet olyan, mint a filmzene: az is meghúzódik minden jelenet mögött, érzelmeket és feszültséget kelt, nemcsak aláfestés, hanem értelmezi a filmet, vezeti, generálja irányítja és alakítja a néző érzelmeit, gondolatait. A társadalomról alkotott képzet is így működik, nélküle semmi sem érthető, a legreálisabb dolog is virtuálissá válik. Nélküle tévelyegnek, bolyonganak a politikusok és választóik egyaránt. Csoportok áldoznak hamis istenek oltárán, intézmények keverik a bajt és országok sodródnak háborúkba.

Korunkat rejtélyes tanácstalanság övezi. Mindenféle kusza ideológiák keringenek közöttünk, amelyek, úgy tűnik, jól megférnek egymással. Ma boldogan ott csücsül a nappalikban a feszület mellett Buddha szobrocskája, a soviniszta fociegyesületek szurkolói Európa-szerte ünneplik a nyelvüket sem beszélő más bőrszínű focisztárokat. A török származású németországi betelepült beilleszkedését nemritkán neonáci ideológiával hitelesíti, mit sem törődve azzal, hogy ezzel önmaga, valamint családja létével is szembefordul.

Az ideológiák ellentmondásaival agresszív mentalitás párosul. A bevándorlók lenézik a más nemzetiségű bevándorlókat, az őshonos megveti a másságot, a mások a még inkább másokat. A média ugyanúgy forgalmazza a történelmileg már régen felsült ideológiákat, mint a friss keletűeket. A nők vitatják nemüket, s az egyenjogúság nevében maguk követelik – a családi helyett – a munkamegosztásban önmegvalósított kizsákmányolásukat. Az emberiség elfelejti az emberséget, azt a tulajdonságát, amellyel sokáig definiálni tudta magát. És a művészet? A művészet egyetlen értékmérője az anyagi siker. Eddig azzal emelkedett a közönséges fölé, hogy független volt minden érdektől, most csupán forgalmi értéke a mérvadó. Az ideológiák bőségzavarában, a ma emberének bárgyú közönye közepette fel sem tűnik, hogy hiányzik valami lényeges: egy olyan társadalomelmélet, amely értelmet ad a valóságnak.

Szüleink, nagyszüleink még hittek valamiben, volt még Kelet és Nyugat, úgy gondolták, hogy az ellentétek tartanak mindent mozgásban. A vasfüggöny lebontásával változott valami. Keleten és Nyugaton egyaránt összeomlottak az addig érvényben lévő társadalomelméletek, amelyek létünket mindkét oldalon másképpen, de kauzálisan meghatározták. Az ideológiákat immár nem húzza a társadalmi valóság, lekapcsolódtak a társadalmi elképzelésekről. Egy lényeges dolog szűnt meg, a szövetségesek és az ellenfelek lépéseinek kiszámíthatósága. Elszabadultak az ideológiák, a mentalitások és az etikák. Itt nem az a kérdés, hogy melyik közülük a jó, vagy a helyes, hanem hogy miért nincs társadalmi elképzelés, amely mindezt rendezheti.

Reneszánszát éli a nacionalizmus, a fajgyűlölet és a tolerancia örve alatt csírázik a vak harag. A társadalomról a mai napig azok a téveszmék köröznek felettünk, amelyeknek félresikeredett voltát a történelem már maga bizonyította. A szociológia az 1970-es évektől egy olyan elefántcsonttoronyba húzódott, amely a társadalmat egy eszmei (meta) síkról szemléli, és a realitást a teljesen tájékozatlan társadalmi egyéntől kérdezi le. Ennek a rafinált eljárásnak az eredménye, hogy a szociológia és a politika viszonyában „a vak vezet világtalant” jellegzetes esendősége érvénysül. A pártok ideológiailag nem elkötelezettek, a politikai döntések már csak rövid távú lehetőségek és gyakorlati esélyek alapján születnek. A pártok rögtönzött témákat választanak, amelyekből remélik, hogy előnyük származhat. Profiljukat kaméleon módjára és gyakran váltogatják. Nincs cél és nincs irány, afféle politikai vakröpülésbe kezdett a világ.

Hamis ideológiákhoz vezetett, hogy a 20. század főáramú társadalommagyarázatai, a konfliktuselméletek, hibásak voltak. Ezek a „tanok” politikai mozgalmak révén egy adandó helyzetben hatalomra jutottak. Mélyen ülő előítéletekre, szunnyadó gyűlöletekre támaszkodtak, amelyek a mozgalmak érvényesülésének idején elemi erővel törtek fel.

A hibás társadalomelméletek sok bajt okoztak, de ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne egy igazat létrehozni. A robbanó technikai újítások korában a szellem- és társadalomtudományok hihetetlen fejletlensége, közönyös elmaradottsága és parlagi burjánzása a jellemző. Vaskalapos szociológiai intézményvezetők, makacs fejű akadémikus helytartók, ifjú korukban forradalomról álmodozó, de érett korukra megkeseredett opportunisták, tehetségtelenül gőgicsélő epigonok, könyökvédős gondolatkanászok és szolgalelkű mamelukok védelmezik a bevett tanokat, és egymást túlkiabálva szajkózzák vagy másolgatják egymásról a divatos és „politikailag korrekt” szociológiai közhelyeket. Mereven és kitartóan ragaszkodnak az idejétmúlt elméletekhez, és átszellemülten cizellálják a már tegnap is elavult teóriákat. Jó okuk van rá.

Az emberiség gyakran tesz felesleges kerülő utakat és körömszakadtáig ragaszkodik a rég megcáfolthoz. A 20. század első évtizedeiben például Észak-Amerikában egyenlő számban voltak jelen elektromos meghajtású autók és benzinesek. Az emberiségnek szüksége volt egy évszázadra és egy tönkretett környezetre, hogy visszatérjen a kiindulóponthoz. Kétszáz évig tartott az is, hogy hivatalosan elfogadják, hogy a Föld nem lapos, hogy forog, és nem körülötte kering a mindenség, nevezetesen Kopernikusztól (1540) egészen XIV. Benedek pápáig (1757).

Hasonló a helyzet a társadalomtudománnyal is. A helyes irányt sem kell újonnan felfedezni. Száz esztendővel ezelőtt bemutatta Max Weber, hogy a társadalom nem valamiféle konfliktusban létezik, hanem egy szimbiózisban, ahol a társadalmi csoportok meghatározott kötöttségben dolgoznak és élnek. Weber egy hivatalnok-központú világképet rajzolt. Sokszor idézik őt, főleg az uralkodás típusait, ami egyetlen egy oldalt tesz ki a körülbelül húszezer nyomtatott oldalnyi munkásságából (Weber 1987: 224). Gyakran idéznek egyik vallásszociológiai írásának a címéből is, a protestáns etikát, de többre nem futja még a szakmai kánon részéről sem. Weber leírásai elfogadottak, de feledésbe merült az alapelve, hogy a bürokratikus rend ismeretén keresztül válik a társadalom érthetővé.

Igaz, sok minden változott a 20. században. Kiderült például, hogy az értékeknek nincsen kötelező érvényük, bármikor lecserélhetők, és romantikus képzelgés csupán, hogy az értékek feltartóztathatják a történelem folyamát. Továbbá kialakult egy új társadalmi csoport, a menedzsereké, és tovább rétegződött a vállalkozóké, valamint a társadalom szerkezetét alapvetően befolyásolja az újfajta kommunikáció. Mégis, vagy talán éppen a sok változás miatt, döntő a bürokratikus berendezkedés megléte, amely a teokratikus berendezkedésű vallásállamtól és az iparilag fejletlen országoktól különbözik.

A modern bürokratikus társadalomban a hivatalnokok társadalmi csoportja a meghatározó, az a társadalom tengelye. A társadalmi csoportok között hasznos és teremtő egymásrautaltság uralkodik és nem valamiféle konfliktus vagy ellentét. Azok speciális esetben, bürokratikus-politikai anomáliák esetén keletkeznek.

Ezért szól ez a könyv a bürokráciáról. Ez nem egy téma a sok szociológiai közül, hanem a mindent eldöntő központi kérdés. Itt nem egy érdekességről van szó, hanem egy olyan rendszerről, amelyik a mindennapokat értelmezi, a cselekedetek pragmatikus magyarázatát nyújtja és az elvont társadalmi valóság reális magyarázatát biztosítja.

A köznyelvben ma a hivatalnokokon az állami és helyi adminisztrációt értik. Ez a klasszikus szociológiában másképp van, és ebben a könyvben is más értelemben használom a fogalmat: hivatalnoknak nevezünk minden közszolgálati foglalkoztatottat. Az állami vagy helyi (önkormányzati) igazgatás dolgozóin kívül ide tartoznak a közszolgáltatás, a termelés vagy az irányítás alkalmazottai is az állami függőségű vállalatokban és intézményekben, a szemétszállítótól az atomfizikusig. A közszolgálati alkalmazottak (hivatalnokok) tartósan, monopol jogokkal ellátott és fizetett foglalkoztatottak, akik meghatározott hatáskörben, formálisan és normák által szabályozottan, intézményi felelősséggel látják el tevékenységüket. A közszolgálathoz számítanak mindazok az állami és kvázi állami működési területek, amelyek nem a politikai képviselethez tartoznak.

(A hivatalnokok fogalmát a különböző tudományok másképpen definiálják, ezekbe a könyv végén található Függelék nyújt bepillantást. Ugyanitt található a fenti definíció magyarázata.)

Utazásunkat a bürokrácia néhány alapfogalma körül kezdjük. A második fejezetben egyetlen sarkalatos kifejezés kerül górcső alá, a polgárság szociológiailag elmosódott fogalma, amely az eddigi társadalomelméletek számára nélkülözhetetlen volt, és hozzájárult ahhoz, hogy a társadalommodellek ne működjenek. Továbbá bemutatom Ausztria példáján, milyen egyszerű a valóságot észre nem venni, s hogyan működik az önámítás és öncsalás rendszere a hivatalnokok számával és költségeivel kapcsolatban. A hivatalnok láthatatlan marad, pedig létezése nyilvános, sőt szembetűnő. E paradoxon feloldása a speciális kontinentális európai viszonyokban rejlik, amelyek a hivatalnokok társadalmi szerepében térnek el az anglo-amerikai és részben a mediterrán berendezkedéstől, amit a harmadik fejezetben taglalok a történelmi színpadok tükrében. Az eltéréseken keresztül megelevenedik a rendkívül egyedi kontinentális gazdaság, mentalitás és struktúra.

A negyedik fejezettől kezdődik a hivatalnokok jellegzetességeinek bemutatása. Igaz, ezeket egyéni élményei alapján mindenki ismeri, ezek kimondatlansága mégis meglepő, és az is, ahogy egyazon tény a különböző szintek szabályrendszerével összefügg. Például az intézmény kényszereiből adódik, hogy a hivatalnokok rendkívül kiszolgáltatottak, ami ellen egyéni szinten a tág ismeretségi kör kiépítésével védekeznek, és ami ugyanakkor az ideológiák változatlanságát, a más ideológiákkal szembeni impregnáltságot is okozza. Ugyanez állami szinten viszont az intézmények lojális mentalitásán vagy passzív ellenállásán keresztül a fennmaradás vagy a változás politikai viszontagságait szüli.

Ezek az összefonódások a kontinentális Európában egy jól kiszámítható, megbízható bürokratikus rendszert képeznek. Azok a politikusok, akik erre nem éreztek rá, az elmúlt száz évben menthetetlenül megbuktak, akik ezt a rendszert éltették, így vagy úgy bevonultak a történelembe.

A téma természetéből adódik, hogy mindenkinek van elképzelése róla. Bátorítani szeretném az olvasót, hogy saját tapasztalatait idézze fel az olvasmány során, szándékosan fogalmaztam úgy, hogy ez lehetséges legyen. Az alapkutatásnak arra kell szorítkoznia, hogy bemutassa a rendszerek működését, amihez leírásokat, logikus levezetéseket és történelmi utalásokat szokás használni. Mégis úgy éreztem, a statisztika eszközeivel is alá kell támasztani a hivatalnokok ideológiai impregnáltságának meglepő mechanizmusát, valamint a hivatalnokok láthatatlanságának bámulatra méltó szerkezetét. Ezek a bizonyítások ausztriai adatok felhasználásával a kitérőkben szerepelnek. A szakmai olvasónak a jegyzetek biztosítják az ellenőrzés lehetőségét.

A közszolgálati alkalmazottak törvényszerűségei, ideológiai esendőségük, hatalmi pozíciójuk és a létért vívott küzdelmük csak az övék, de meghatározzák más társadalmi csoportok magatartását is. A hivatalnokok a kontinentális Európa országaiban mindig az időtlenséggel kalkuláltak, hagyományos struktúráik a változatlanságra épültek. Egy olyan korban, amelynek mantrája az úgynevezett „változás” (change), érdemes az állami funkciók jelentését újraértelmezni.

Jelenleg a hivatalnokok leépítése tűnik minden probléma szabadalmazott megoldásának. Ám az észszerűnek látszó gazdasági indoklást felül kell vizsgálni, mert az – mint oly sokszor már a történelemben – súlyos következményekkel jár. Az elmúlt évtizedek nagy átalakulásai okozzák, hogy a kontinentális országokban a régi, hagyományos bürokratikus struktúrák megváltoznak. A hivatalnokok leépítése az elmúlt százötven év egyik legnagyobb, vagy talán a legnagyobb és igen robbanásszerű társadalmi változását okozza. E folyamat következményei közül csupán az bizonyos, hogy hasonló törekvéseket a 20. században mindig visszafordítottak és még erősebb bürokráciát hoztak létre.

Ennek a könyvnek nem célja a bürokrácia dicsőítése, sem elítélése, hanem a bürokratikus állam állandó és visszatérő jellegzetességeit kívánja napvilágra hozni. Ehhez először is arra van szükség, hogy kiiktassuk előítéleteinket a hivatalnokokkal szemben – mind a negatívakat, mind a pozitívakat. Már túlságosan régóta tartják őket lustának, lassúnak, nem hatékonynak és hozzá nem értőnek, akiktől ugyanakkor elvárják, hogy híven szolgálják a közérdeket, kötelességtudóak legyenek, igazságosan cselekedjenek, valamint a méltányos eszközöket válasszák döntéseikhez. E közhelyek ismételgetése helyett izgalmasabb a közszolgálati alkalmazott minden kétséget kizáróan különleges mentalitásának és társadalmi szabályainak feltérképezése. Ez az út egy nem bejárt, szűk ösvényen, az állam elutasítása és dicsőítése között, az anarchia és az etatizmus szakadékai között vezet.

Több új fogalmat kellett bevezetni és számos meglévő kifejezést újonnan értelmezni. Kiindulásképp a hivatalnokok kiszolgáltatottságát és Don Corleone-elvű kapcsolatrendszerét mutatom be. Ez vezet a szakmai szocializáció és az ideológiai impregnáltság, valamint az örökhagyás zárlatának törvényszerűségeihez. A hivatalnokok magatartása alapján különbséget teszünk a lojális időszak és a passzív ellenállás időszaka között. Ez különös mentalitásbeli eltérést okoz, a lojális korszakokban a buzgó előresiető engedelmességet, a passzív ellenállás idején a továbbtotojázó pepecselést. Egy fontos jellegzetesség a felelősség átruházása az intézményre, amely minden bürokratikus tevékenység vezérelve. Az akta a bürokratikus rend alapja, egy olyan találmány, amelyik lehetővé tette egykor a modern államvezetést, a gépi pontosságú mechanikus adminisztrációt, amelynek jelentősége felér az ipari forradaloméval. Végül egy csapásra láthatóvá válik, hogy milyen közönséges és banális jelenségekről van szó: az államosítás és a privatizáció folyamatának mindig visszatérő, olykor tragikus variációiról, amelyeket örök körforgásként jellemzek.

Társadalmi tények, mint a közszervezetek hatékonysága, a korrupció, az intrika, a projektek, a reformok és az ügyfélkapcsolat az a hat téma, amelyekről sok szó esik a médiában, a tudományban és az irodalomban, valamint magában a közigazgatásban. Nem elméleti vita volt a szándék, hanem megkérdőjelezni a magától értetődőt.

Zárójelben jegyzem meg, hogy ez a könyv a magyar olvasónak részben mást jelent, mint az eredetileg megcélzott osztrák és német publikumnak. Erre nem törekedtem. Engem is meglepett, hogy mennyire közösek azok a jelenségek, amelyekről sokan azt hiszik Magyarországon, hogy csak magyar sajátosságok. A 19. századi magyar balsors és a 20. századi magyar sorstalanság identitásképző motívuma, hogy legalább a piszkos és nemtelen nehézségeink a miéink, legalább azok provinciálisan magyarosak. Nos, látni fogja az olvasó, ez sincs így. Magyarország is egy tipikus kontinentális európai ország, még bajai sem csak a sajátjai.

Fordította: Papp Zoltán

Forgács D. Péter: A bürokrácia szociológiája
Kossuth Kiadó, Budapest, 2019